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대체 누구 말이 맞나…화천대유 대장동 개발 논란 팩트체크 해보니

입력 2021/09/27 17:41
수정 2021/09/27 23:05
부동산 개발 측면에서 본 화천대유 논란 해부
◆ 대장동 개발 팩트체크 ① ◆

성남 대장동 프로젝트 특혜 의혹이 가열되고 있다. 다양한 보도가 쏟아지고 있지만 사업주체와 이해관계자가 많고, 개발사업 구조가 복잡해 이해가 쉽지 않다. 합리적 의심이 가능한 대목도 있지만, 그렇지 않은 부분도 있어 옥석 가리기가 필요해 보인다. 매일경제는 순수하게 부동산 측면에서 대장동 프로젝트 개요와 관련 궁금증을 정리해봤다.


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특혜 논란이 일고 있는 경기도 성남시 대장동 전경을 27일 상공에서 촬영했다. 골프장 남서울CC(빨간 점선)를 중심으로 위쪽 일대는 판교신도시가 자리 잡고 있고 아래쪽 지역에는 판교 대장지구가 위치하고 있다. [박형기 기자]

대장동 프로젝트는 성남시가 100% 출자한 공기업 성남도시개발공사가 성남의뜰이란 민간이 설립한 프로젝트금융투자회사(PFV)와 함께 그린벨트 지역이었던 성남시 분당구 대장동 일대 땅 약 28만평(92만㎡)에 아파트 5903가구를 만든 사업이다. 이 프로젝트의 최대 수혜자는 가장 많은 수익을 올린 화천대유(자산관리회사)다.


화천대유 측과 성남시는 대장동 프로젝트로 민간 사업자들이 폭리를 취했다는 지적에 대해 "부동산값 급등에 따른 예상치 못했던 큰 수익"이라고 답해왔다. 문재인정부 출범 이후 부동산값이 크게 오른 것을 빗대어 한 말이다.

그러나 대장동 프로젝트로 공급된 아파트들은 대부분 2018년 말 전후로 분양됐고, 수익도 이때 확정됐다. 이때는 문재인정부 출범 이후 수도권 아파트값이 꿈틀거리긴 했지만 급등하기 전 상황이었다. 분양 이후 부동산값이 폭등하면 대부분 분양자에게 돌아가지 사업자 수익이 늘어나는 것은 아니다. 다시 말해서 화천대유의 거대한 수익은 문재인정부 출범 이후 부동산 급등 덕을 봤다기보다는 대장동 프로젝트의 '특이하게' 짜인 사업구조 때문이라는 게 전문가들 설명이다. 개발업계 관계자는 "성남시 측 설명은 화천대유 이득을 부동산 시장에 전가한 것에 불과하다"고 밝혔다.

1153배 수익 적정했나?
▶법적 문제 없지만 계약 이례적

또 다른 쟁점은 화천대유가 5000만원에 불과한 출자금으로 1153배의 천문학적 수익(577억원)을 가져갔다는 점이다. 성남도시개발공사가 5500억원의 '선순위 확정이익'을 가져간 후 생기는 이득의 상당수를 화천대유가 가져가는 사업 구조 때문이다.

그러나 이 같은 수익 분배의 적정성 여부는 전문가들 사이에서도 의견이 갈린다. 우선 대장동 프로젝트 이익분배 구조가 일반 개발사업과 비교해 특이한 점은 맞는다. 그러나 PFV 주주들끼리의 협약에 의해 결정돼 법적인 문제가 없는 점 역시 맞는다.


성남시는 특히 성남도시개발공사의 선순위 이익을 보장받는 형태가 "부동산 업황을 예측할 수 없는 환경에선 생각한 최선의 수익구조였다"고 반박한다.

다만 반론도 만만치 않다. 수도권 신도시 택지개발은 상당한 규모의 이익을 예상하기 어렵지 않기 때문에 확정이익 5500억원만 '기본값'으로 정할 것이 아니라 시행사 등이 가져갈 초과 수익에 '상한'을 둬 일부는 성남시가 가져갈 수 있도록 사업구조를 짰어야 했다는 지적이 나온다. 성남 시민이 가져갈 이익을 결국 특정인들에게 몰아준 꼴이 됐기 때문이다. 심교언 건국대 부동산학과 교수는 "당시 계약에 리스크별 위험도 분석이 적정하게 됐는지는 살펴봐야 할 문제"라고 말했다. 또 성남도시개발공사가 법적인 문제는 없더라도 사업이 제대로 운영되고 있는지를 감독했어야 할 의무를 저버렸다는 비판도 제기된다. 이재명 캠프는 최근 "성남시와 성남도시개발공사는 성남시의 수익 5503억원을 확보하면 되지, 민간 영역이 어떻게 되는지에 대해선 명확한 불법이 있지 않으면 관여할 수 없다"고 밝혔다. 하지만 대장동 사업은 토지수용 방식으로 진행됐으므로 공공성을 확보하는 게 무엇보다 중요하다.

부동산 침체기 사업위험 컸다?
▶인기 입지에 인허가도 빨라

화천대유 등은 대장동 사업자 공모 시기인 2015년은 부동산 경기가 얼어붙은 상황이었고, 사업이 망하게 되면 자신들 투자금은 모두 날리는 것이었다고 얘기한다. 그러나 당시 자료를 보면 이해가 쉽지 않다. 한국부동산원에 따르면 성남시 분당구 주택종합 매매가격 연간 변동률은 2012년 -8.41%로 2013년 -1.48%, 2014년 3.13%를 기록했다. 그러나 2015년에도 3.29%를 기록하면서 꾸준한 상승 추세를 그렸다.

특히 대장동 프로젝트는 땅작업·인허가·분양 등 부동산 개발사업의 최대 리스크 3가지가 거의 없다시피 한 사업이다.


토지 강제 수용으로 토지매입 리스크가 없었고, 인허가 또한 성남시가 100% 출자한 성남도시개발공사가 끼여 있어 빠르게 진행됐다. 분양 리스크도 작았다. '남판교'라 불릴 만큼 인기를 끈 입지이고, 실제 건설회사에 택지를 분양할 때 경쟁률이 182대1이었다.

성남도시개발공사가 2015년 진행한 대장동 도시개발의 사업 타당성에 대한 연구용역에서도 비슷한 분석이 나온다. 검토 결과 사업의 내부수익률(IRR) 6.66%, 비용편익분석(B/C)이 1.03으로 나타나 각각 '타당성 있음'으로 판단됐다. 비용편익분석이 1.00 이상이면 경제성이 있는 사업으로 평가된다.

다른 형태 공영개발 불가능?
▶市에 수익 더 환원하는 방법있어

사업성이 우수한 대장지구가 정부 주도의 택지개발(택지개발촉진법 적용)이 아니라 성남시 주도의 도시개발(도시개발법 적용)로 추진되면서 특혜 의혹을 낳았다는 지적도 나온다. 택지개발촉진법에 따르면 공기업과 민간이 합작한 PFV가 개발사업을 진행할 경우 일정 비율(6% 안팎) 이상의 이득을 민간이 가져갈 수 없도록 규정이 돼 있다. 반면 도시개발법엔 이 같은 규정이 존재하지 않는다. 시행자의 수익성이 훨씬 많이 확보될 수 있다는 뜻이다.

원래 대장지구는 정부 주도의 택지개발로 추진됐다가 당시 이재명 성남시장이 민간이 참여하는 도시개발 사업으로 전환했다. 도시개발은 택지개발에 비해 사업 진행 속도가 빠르지만 자금 여력이 약한 지자체가 진행할 경우 대장지구처럼 직접 사업을 수행하지 못하고 민간사업자를 끌어들여서 한다. 결국 사업성이 우수한 대장지구에 무리하게 도시개발을 추진하는 바람에 개발 이익 대부분이 몇몇 민간사업자에게 돌아갔다. 성남시 측은 2010년 한국토지주택공사(LH)가 이 사업을 포기하면서 시 자체적으로 진행할 수밖에 없었다고 항변한다. 하지만 개발업계에선 LH 외에도 경기주택도시공사(GH) 등 개발능력이 충분한 사업자들이 있었는데 굳이 성남시가 자체적으로 프로젝트를 진행한 이유를 알 수 없다는 반응이 많다. 물론 지자체의 모든 개발사업을 LH·GH 등 몇몇 공공기관이 독점해선 안 된다는 반대 의견도 많다.

15곳 중 5곳 수의계약 정상?
▶규제 피해 이익 몰아주는 구조

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사업 주체인 컨소시엄 내 지분이 1%뿐인 화천대유가 토지 우선 공급 단계에서는 민간 출자자 전체 지분을 기준으로 대규모 땅을 싸게 산 뒤 본사업 단계에서 단독으로 사업을 추진해 수익을 독식한 부분도 문제로 지적된다.

결과적으로 화천대유가 이런 식으로 택지를 수의계약 형태로 공급받은 것 자체는 법적으로 문제가 없다. 민관 공동 출자 법인이 조성한 택지를 민간 출자자에게 우선 공급할 수 있도록 한 '보금자리주택 건설에 관한 특별법 시행령'에 따른 것이기 때문이다. 우선 공급 규모는 전체 택지 면적에서 민간 출자자 지분을 곱한 면적 이내에서 정한다. 지분이 클수록 우선 공급 면적이 커지는 구조다. 하지만 화천대유를 제외한 민간 사업자들은 모두 은행 등 금융회사이다. 금융사들은 은행법 등에 따라 업무용 부동산 이외의 부동산을 소유할 수 없게 돼 있어 주택 사업을 직접 할 수 없다. 우선 공급 택지는 화천대유만을 위한 혜택이었던 셈이다.

[손동우 부동산전문기자 / 김태준 기자]
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